Usando as palavras do designer do jogo:
"...Um Soldato transforma outros trabalhadores, dentro daquela ação, em trabalhadores "Grande" (exceto que eles precisam pagar ao jogador que possui o Soldato para poder colocar seu trabalhador ali)..."
Nesse caso ele se refere as ações que já estão totalmente ocupadas.
"... Bônus é uma coisa separada, um jogador só ganha bônus se ele colocar o trabalhador em um espaço de ação que tenha bônus..."
Então em uma partida para dois jogadores, o bônus nunca vai estar disponível se tiver um Soldato naquela ação.
Uma coisa importante que o designer explicou é a diferença entre Espaço de Ação e Ação. Quando uma carta fala de Ação, ele se refere ao todo (Plantar, Fazer Tour, ...). Enquanto Espaço de Ação é o círculo em que o jogador coloca seu trabalhador (e que pode ou não conter um bônus).
Se olharmos a descrição da carta, as coisas fazem mais sentido:
Soldato: Se o Soldato está num espaço de ação no tabuleiro, os adversários devem pagar 1 Lira para colocar um trabalhador na mesma Ação. Adversários podem colocar trabalhadores na mesma Ação de um Soldato mesmo que os espaços (Espaços de Ação) estejam todos ocupados.
Então a presença do Soldato faz com que todos tenham que pagar "um pedágio" para usar aquela ação, por outro lado ele permite que um trabalhador normal se comporte como um "Grande" quando todos os espaços disponíveis para a quantidade de jogadores tenha se esgotado.
Fonte: https://boardgamegeek.com/thread/1330399/soldato-and-action-bonuses